Les leçons à tirer de la diplomatie des forums de la Chine en Afrique, en Amérique latine et dans les Caraïbes

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Le conseiller d’État et ministre chinois des Affaires étrangères, Wang Yi, préside la troisième réunion des ministres du Forum de la Chine et de la Communauté des États d’Amérique latine et des Caraïbes (Forum Chine-CELAC). (Photo : Jiang Han/Xinhua via AFP)

2024 est une année charnière pour la Chine et les pays du Sud. La Chine continue d’exercer une influence diplomatique active sur le monde en développement, avec une forte présence au sommet du Mouvement des non-alignés (MNA) et au troisième sommet du Sud du Groupe des 77 plus la Chine, à Kampala, en Ouganda, au début de l’année. Ces réunions donneront le coup d’envoi aux préparatifs du neuvième forum de coopération sino-africaine (FOCAC) et du cinquième sommet des du forum Chine-Amérique latine et des Caraïbes (Chine-CELAC), qui se tiendront à la mi-2024.

La Chine se positionne en tant que leader du Grand Sud. La politique étrangère de Pékin est guidée par la doctrine suivante : « Les grandes puissances sont la clé, la périphérie de la Chine est la priorité, les pays en développement sont la base et les plates-formes multilatérales sont la scène ».

La Chine est le premier partenaire commercial de l’Afrique et le deuxième de l’Amérique latine. Son portefeuille d’engagements comprend l’accès aux marchés, les infrastructures, l’énergie, les minéraux stratégiques, l’infrastructure numérique, l’espace, la sécurité et les échanges entre partis. De nombreux États du Sud votent aux côtés de la Chine dans les instances multilatérales.

Si certains pays d’Afrique, d’Amérique latine et des Caraïbes ont obtenu des résultats positifs de leurs engagements avec la Chine, d’autres, comme l’Angola, l’Équateur, le Venezuela, l’Argentine, l’Éthiopie et la Zambie, sont confrontés à des dettes croissantes. Parmi les autres inconvénients figurent les dommages environnementaux, les violations des droits humains (en particulier dans les industries extractives), l’affaiblissement de la diligence raisonnable et de la surveillance, la corruption et l’accaparement des élites.

Ces dernières années, l’Équateur, l’Éthiopie, la Zambie et le Kenya ont cherché à obtenir un allègement de leur dette auprès de la Chine, avec un succès mitigé. Les risques environnementaux des grands investissements chinois sont également une préoccupation majeure de la société civile du Sud. Une étude du Centre de ressources sur les entreprises et les droits de l’homme a révélé que 76 % des allégations d’abus liées à des entreprises chinoises dans les pays du Sud entre 2013 et 2020 concernaient les secteurs de l’exploitation minière, de la construction, des combustibles fossiles et des énergies renouvelables. L’Afrique a enregistré le deuxième plus grand nombre d’allégations.

Alors que certains pays d’Amérique latine, des Caraïbes et d’Afrique ont dû faire face à des changements anticonstitutionnels de gouvernement, l’approche de la Chine a consisté à renforcer les gouvernements en place, quelle que soit la manière dont ils sont arrivés au pouvoir. Elle ne soulève pas d’inquiétude quant aux droits humains en revendiquant la « non-ingérence ». Le modèle d’engagement privilégié par la Chine l’attire donc vers les régimes autoritaires et leur donne des options qu’ils n’auraient pas eues autrement. Les pays lourdement sanctionnés ou isolés du système international (comme le Zimbabwe et la Bolivie) peuvent compter sur le soutien de la Chine en tant qu’ « amis de tous les temps ».

Les pays d’Amérique latine, des Caraïbes et d’Afrique ont tiré de ces engagements, au fil des ans, des enseignements précieux sur l’importance de la diligence raisonnable. Lorsque l’engagement de la société civile, des tribunaux et d’autres institutions indépendantes est solide, les gouvernements et leurs partenaires chinois peuvent être tenus davantage responsables.

Cadre institutionnel : Une image miroir avec quelques différences

Le FOCAC et la Chine-CELAC font partie d’un système d’institutions multilatérales que la Chine a mis en place au cours des deux dernières décennies dans le but de construire une architecture internationale alternative à l’ordre mondial actuel. Le FOCAC, la Chine-CELAC et les forums similaires, comme le Forum de coopération Chine-États arabes (CASCF), sont à bien des égards des images miroirs les uns des autres, avec des structures organisationnelles, des buts et des objectifs similaires, conformes aux valeurs idéologiques de la Chine.

Le FOCAC a été créé en octobre 2000 à Pékin, juste avant que la Chine ne rejoigne l’Organisation mondiale du commerce. Il s’agit du plus ancien des forums régionaux de la Chine. Le forum a pris son essor en 2006, lorsque Pékin a annoncé la création d’un fonds de développement Chine-Afrique doté de 5 milliards de dollars et a proposé des prêts sans intérêt et une aide accrue. Depuis lors, il a évolué pour devenir un mécanisme complet couvrant un grand nombre de questions.

Le forum Chine-CELAC, qui s’inspire du FOCAC, a été annoncé pour la première fois en 2014, lors de la visite du président Xi Jinping au Brésil. Cela s’est passé juste un an après que M. Xi a officiellement lancé la stratégie phare de la Chine « Une ceinture, une route » (appelée initiative « la ceinture et la route » [ICR] pour le public international). Avant ce Forum, l’engagement de la Chine envers les pays de la CELAC était essentiellement bilatéral. La première réunion ministérielle Chine-CELAC s’est tenue à Pékin en 2015.

Depuis lors, 22 des 33 pays de la CELAC ont adhéré à la ICR. En Afrique, l’ICR a une adhésion quasi universelle (53 pays), le royaume d’Eswatini étant la seule exception (et le seul pays africain qui reconnaisse encore Taïwan). Au sein de la CELAC, 13 pays reconnaissent Taipei. La Chine tente de les attirer dans son orbite, principalement par le biais d’incitations économiques. Depuis 2017, des investissements ciblés de l’ICR ont permis de faire basculer la République dominicaine, le Salvador, le Honduras et le Nicaragua.

Les efforts de la Chine en faveur de la création des structures internationales alternatives ont gagné du terrain. Entre 2000 et 2022, les pays africains ont obtenu 170 milliards de dollars de prêts chinois par l’intermédiaire d’un réseau de plus en plus complexe d’institutions créées par la Chine, telles que le Fonds de la route de la soie et le Fonds d’investissement pour les infrastructures en Asie. Les pays de la CELAC, quant à eux, ont accédé à 130 milliards de dollars. Au total, les prêts accordés par la Chine dans les pays du Sud entre 2008 et 2021 représentent 83 % du portefeuille de prêts de la Banque mondiale au cours de la même période. En fait, la pléthore de nouvelles institutions multilatérales de Pékin offre des alternatives, mais à des conditions moins favorables que la Banque mondiale, ce qui explique pourquoi certains pays du Sud considèrent la Chine comme un prêteur en dernier ressort.

Structures quasi identiques

Le FOCAC et le forum Chine-CELAC se réunissent tous les trois ans au niveau des chefs d’État et publient des plans d’action conjoints triennaux pour l’orientation de leurs relations entre les sommets. En 2024, la Chine avait publié huit plans d’action conjoints pour l’Afrique et deux pour la CELAC. La Chine publie également des stratégies nationales régulières pour les deux régions, telles que les livres blancs Chine-Afrique de 2006, 2015 et 2021, et des stratégies similaires pour les pays de la CELAC en 2008 et 2016.

L’ancien président mexicain Enrique Peña Nieto et le président chinois Xi Jinping. (Photo : Lumens)

Des réunions du FOCAC entre hauts responsables ont souvent lieu entre les sommets, fréquemment en marge de l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU), de l’Union africaine (UA) et d’autres forums. Ces structures sont reproduites du côté de la Chine-CELAC, mais comme la CELAC a été créée trois ans avant la Chine-CELAC, les différentes parties ont simplement greffé certaines structures du forum sur les organes existants de la CELAC. Ainsi, outre la conférence ministérielle, des réunions sont organisées entre le ministre chinois des affaires étrangères et le « quartet » de la CELAC, quatre membres jouant un rôle de premier plan au sein de la CELAC. La réunion des hauts responsables du FOCAC correspond à la réunion des coordinateurs nationaux de la Chine-CELAC puisque ces rôles existaient déjà au sein de la CELAC. Certaines réunions Chine-CELAC se déroulent également pendant l’AGNU.

Les deux groupes disposent de nombreux sous-forums (9 pour le FOCAC et 10 pour la Chine-CELAC), ce qui permet à la Chine de jeter des ponts, de cultiver son influence et de promouvoir son modèle de gouvernance. Ils contribuent également à l’élargissement de ses partenariats. Par exemple, les liens militaires entre la Chine et la CELAC ont été renforcés après la création du Forum de défense de haut niveau Chine-Amérique latine en 2015, date à laquelle la Chine-CELAC a été inaugurée. Depuis lors, la Chine a fourni plus de places de formation militaire professionnelle pour les officiers d’Amérique latine et des Caraïbes que les États-Unis, par un facteur de cinq pour un certain nombre d’années.

Les quotas d’éducation militaire de la Chine en Afrique sont également d’une ampleur inégalée. Ceux-ci sont tirés des créneaux de formation offerts lors de chaque sommet (environ 100 000 bourses universitaires, bourses pour les médias et invitations triennales pour les pays africains dans le cadre du FOCAC avant la pandémie et environ 50 000 pour la CELAC). Les deux régions envoient à peu près le même nombre d’étudiants en Chine chaque année (60 000 à 70 000), dont environ 6 000 fonctionnaires chacun.

Quelques leçons tirées de chaque région

Les deux régions accueillent les mêmes acteurs institutionnels chinois, qu’il s’agisse d’entreprises publiques, de banques d’affaires chinoises, de ministères de la Sécurité publique et de la Défense nationale, de l’Armée populaire de libération (APL), d’entreprises de sécurité, de responsables du Parti communiste chinois (PCC) ou des instituts Confucius.

De nombreux pays de la CELAC sont des économies à revenu moyen, ce qui leur confère vraisemblablement une plus grande influence dans l’obtention d’accords optimaux. Le Chili, le Costa Rica et le Pérou ont conclu des zones de libre-échange (ZLE) avec la Chine, tandis que l’Équateur, le Salvador, le Honduras, le Nicaragua et le Panama négocient activement les leurs. L’île Maurice est le seul pays africain à avoir conclu un accord de libre-échange avec la Chine, bien que le Kenya ait également exprimé son intérêt.

En raison du chevauchement entre la CELAC et le forum Chine-CELAC, les responsables de l’Amérique latine et des Caraïbes ont sans doute mieux réussi à négocier en tant que bloc. La réunion des coordinateurs nationaux de la CELAC les aide à harmoniser leurs positions avant les réunions Chine-CELAC. La partie africaine ne dispose pas d’un mécanisme comparable, même si, ces dernières années, des professionnels africains ont formulé de nombreuses propositions pour que les membres de l’UA élaborent une stratégie commune à l’égard de la Chine.

Les deux régions ont acquis de l’expérience en matière de défense et d’engagement des citoyens. Un exemple en est la coalition d’ONG latino-américaines, le Collectif sur les financements et investissements chinois, les droits humains et l’environnement (CICDHA). En février 2023, elle a présenté un rapport au Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations unies, basé sur des études de terrain concernant de grandes entreprises chinoises qui n’ont pas respecté les normes locales en matière de travail, d’environnement et de droits humains en Argentine, en Bolivie, au Brésil, au Chili, en Colombie, en Équateur, au Mexique, au Pérou et au Venezuela.

La mine de cuivre Las Bambas au Pérou, exploitée par l’entreprise chinoise MMG, qui représente le plus gros investissement étranger dans le pays à ce jour, en est un exemple. Le réseau Muqui, une coalition d’ONG représentant plus de 30 organisations de défense de l’environnement et de la justice sociale, a documenté les déplacements forcés de communautés à proximité de l’exploitation minière et a également affirmé que MMG avait « modifié l’étude d’impact environnemental » et n’avait pas mené de consultations publiques avant la mise en œuvre du projet.

Manifestation devant l’ambassade de la République populaire de Chine à Nairobi pour protester contre le tracé du chemin de fer à écartement standard au milieu du parc national de Nairobi. (Photo : AFP/Simon Maina)

Consciente des risques potentiels pour sa réputation, la Chine a reconnu ces allégations et a promis de mettre en place un mécanisme de revendications conforme aux lignes directrices pour la prévention des risques environnementaux établies par Xi Jinping en 2021, en réponse à l’escalade de la pression publique à laquelle la ICR est confrontée en matière d’environnement, de corruption et d’autres préoccupations.

Une grande partie de la pression provient des ONG du Sud qui ont accès aux institutions des Nations unies, que la Chine cherche à influencer. Le contentieux stratégique est devenu un outil privilégié en Afrique, au même titre que les enquêtes médiatiques et le plaidoyer politique. Les avocats ont travaillé sur des affaires délicates en République démocratique du Congo, au Ghana, en Guinée, au Kenya, au Mozambique, au Sénégal, en Sierra Leone, en Afrique du Sud, en Tanzanie et en Ouganda, entre autres. En Guinée, les ONG impliquées dans la surveillance de l’industrie de la bauxite se sont associées au Centre d’assistance juridique aux victimes de la pollution (CLAPV), la première ONG chinoise spécialisée dans le droit de l’environnement, qui possède une grande expérience des litiges en Chine. Elle a formé plusieurs ONG africaines sur la manière dont elles peuvent appliquer les outils juridiques chinois pour faire respecter les règles par les entreprises chinoises opérant dans leur pays.

Cette innovation s’appuie sur la croissance constante des réseaux indépendants de connaissances sur la Chine qui se sont développés en Amérique latine, en Afrique et en Asie au cours des dernières années. Le plus ancien d’entre eux, le réseau de recherche sur les Chinois en Afrique et les Africains en Chine, s’enorgueillit de compter parmi ses membres 1 200 leaders d’opinion Afrique-Chine qui produisent des travaux de recherche, échangent des contacts et tirent des enseignements. En 2023, des chercheurs, des universitaires et des praticiens d’Afrique, d’Amérique latine et des Caraïbes ont créé le forum Afrique-Amériques sur la Chine, une plate-forme interrégionale unique en son genre pour comparer et contraster l’engagement de la Chine dans les régions de l’UA et de la CELAC, organiser ses propres conférences et transférer les leçons et les meilleures pratiques.

Renforcer la coordination entre l’Afrique et l’Amérique latine

Des voix indépendantes d’Afrique, d’Amérique latine et des Caraïbes appellent à une plus grande coordination afin d’attirer l’attention sur les priorités des citoyens avant les prochains sommets du FOCAC et de la Chine-CELAC. En particulier :

• L’UA devrait organiser une réunion de coordination des hauts fonctionnaires, semblable à la réunion des coordinateurs nationaux de la CELAC, afin d’harmoniser les positions avant le FOCAC.
• Les gouvernements devraient consulter les ONG qui collaborent déjà et distillent des enseignements transrégionaux. Les représentants des gouvernements devraient participer aux forums indépendants de la société civile qui se tiendront avant et après les sommets.
• Les ONG des deux régions devraient intensifier leur collaboration et faciliter le partage d’expériences afin de contribuer à l’élaboration des priorités politiques.
• L’UA et la CELAC devraient s’engager mutuellement de manière plus stratégique afin de tirer des enseignements et d’élaborer une perspective globale et holistique de l’engagement chinois.

En organisant des réunions entre hauts responsables, en distillant systématiquement les pratiques d’excellence, en consultant les professionnels de la société civile et en transmettant ces enseignements à leurs ministres des affaires étrangères, l’UA et la CELAC peuvent être plus efficaces dans la défense des intérêts de leurs citoyens respectifs. La Chine fait souvent l’apologie de la coopération Sud-Sud. En travaillant ensemble, les parties prenantes de l’UA et de la CELAC s’engageraient dans une coopération Sud-Sud du plus haut niveau, maximisant leurs relations avec la Chine dans le Pacifique, tout en améliorant la vie de leurs citoyens de l’autre côté de l’Atlantique.